Dans le monde sans en être

Du RIC et d’autres réformes constitutionnelles

“Des Grecs, jadis, demandaient au sage Solon : “Quelle est la meilleure constitution ?” Il répondait : “Dites-moi, d’abord, pour quel peuple et à quelle époque ?” Aujourd’hui, c’est du peuple français et des peuples de l’Union française qu’il s’agit, et à une époque bien dure et bien dangereuse ! Prenons-nous tels que nous sommes. Prenons le siècle comme il est.” Disait le Général de Gaulle à Bayeux en 1946 dans ce discours exposant les principes de ce que sera douze ans plus tard la Vème République. Le Général était pragmatique, sa vision de la constitution était celle d’un texte taillé sur mesure pour un peuple et un contexte déterminé. Il voulait une constitution démocratique mais aussi garantissant la stabilité afin de ne pas affaiblir l’Etat. Le bilan de la Vème République est positif car il a sorti la France de l’instabilité gouvernementale des IIIème et IVème République. L’alternance systématique que nous connaissons depuis 1981 n’a pas généré de crise gouvernementale et encore moins de crise de régime ce qui atteste de la sécurité que nous donne cette constitution.

Mais tout est perfectible, et la question que nous devons nous poser est celle que posait le Général à Bayeux dans la suite de Solon : qu’elle est la meilleure constitution pour les Français d’aujourd’hui ? Le monde a changé depuis 1958. Depuis le 10 mai 1981, les gouvernements sortant sont sanctionnés systématiquement à chaque élection législative par un peuple blessé par une longue crise économique. La France est malade, et le fossé entre les Français et leurs représentants se creuse de plus en plus… Ils demandent maintenant la mise en place de techniques de démocratie directe, notamment le référendum d’initiative citoyenne, le RIC.

Le Français de 2018  est un citoyen qui doute. Il préfère gouverner l’Etat lui-même. Il ne croit plus aux hommes politiques qu’il a élu. Mais le RIC est-il la solution ? Et surtout n’existe-t-il pas d’autres techniques qui pourraient rétablir la connexion entre le gouvernement et la nation ?

Le RIC permettrait le référendum après une pétition de plus de 700 000 signatures sur une proposition de loi, pour abroger une loi, pour modifier la constitution et même pour révoquer un élu. Les Gilets jaunes à l’origine de cette idée ne souhaitent pas de limites aux propositions de RIC… Beaucoup de commentateurs ne cachent pas leur inquiétude en invoquant un risque de retour de la peine de mort par exemple. Les défenseurs du mariage pour tous craignent que la loi Taubira soit remise en cause… Mais les opposant au mariage pour tous, dont je suis, devraient se méfier : au vu de l’état de l’opinion publique, un RIC sur ce sujet risquerait de sacraliser la loi de 2013…

Faut-il avoir peur du peuple ? Non, car le RIC ne renverserait pas la République. Certains pays comme la Suisse ou Taiwan le pratiquent (sans révocation d’alus…) et le fascisme ne s’est pas installé. Mais il ne faut pas se leurrer non plus, le RIC ne va pas faire de miracle : ce ne sont pas quelques référendum par an qui mettront en place la démocratie directe. Surtout, il y a un réel risque de lassitude. Les votations suisses n’ont pas de bons chiffres de participation. En France, les référendum ont souvent eu des records d’abstention. Je me souviens d’une salle de vote déserte et d’un “Ah ! Enfin quelqu’un !” du président du bureau de vote en me voyant arriver lors du référendum sur le quinquennat de 1999… 69,1% d’abstention, alors que cette réforme était plutôt populaire ! Et que dire du référendum sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie de 1988 avec 63% d’abstention… En revanche les référendum sur les traités européens ont eu plus de succès : Maastricht en 1992 et le traité constitutionnel de 2005 ont eu tous les deux 30% d’abstention. Les traités européens sont des sujets qui déclenchent les passions, qu’elles soient pour ou contre. Les résultats sont d’ailleurs éloquents : le traité de Maastricht a été ratifié à une très courte majorité (plus de 51%) et le TCE a été rejeté. En revanche, les référendum a faible participation connaissent des oui franc et massif dépassant 70%. Quand il y a une forte opposition, il y a aussi une forte mobilisation des partisans… “The yes need the no to win against the no” disait Jean-Pierre Raffarin dans un amusant anglais à l’accent français. Mais quand tout le monde est d’accord et que l’issue du scrutin est jouée d’avance, les citoyens restent chez eux.

Tous les sujets ne sont pas clivant et ne méritent pas un référendum. Certes, nous pourrions dire que si un groupe obtient une pétition de 700 000 signatures, le sujet déchaîne certaines passions. Mais n’y a-t-il pas un risque que cela ne passionne que 700 000 personnes et lasse les autres ?

Et surtout ne faudrait-il pas un filtre, limitant les sujets de RIC à des propositions conformes à la constitution et aux traités internationaux ? Si le RIC entrait en vigueur, la limite constitutionnelle serait indispensable. Et la réception et le contrôle de la pétition devrait-être le fait du conseil constitutionnel.

Enfin, ne faudrait-il pas limiter le RIC à l’abrogation d’une loi venant d’être adoptée par le Parlement ? Autrement dit le référendum abrogatif tel qu’il se pratique en Italie ou encore la “promulgation par les citoyens” prévue dans la constitution montagnarde de l’an I. Ce dispositif s’enclenche dès l’adoption de la loi. Au lieu d’aller chez le Président pour être promulguée, elle est mise à la disposition du public durant un certain délai (quarante jour en 1793). Pendant ce délai, les Français peuvent organiser une pétition qui doit atteindre un seuil, comme pour le RIC. Le seuil atteint, la loi adoptée est soumise au référendum. Si le seuil n’est pas atteint, alors on considère que le peuple ne s’est pas mobilisé contre et donc “qui ne dit mot consent”, et le texte est signé par le Président.

J’ai personnellement une très nette préférence pour ce système de promulgation citoyenne car le référendum devient ici un moyen de contrôle des représentants. Autrement dit, en cas de conflit entre la majorité des Français et le gouvernement sur un projet de loi, il y a un véritable levier populaire. Actuellement, aucun levier n’existe. Le gouvernement se drape dans la légitimité de son élection, et lors d’un conflit, le seul mode d’action est la manifestation, la grève… et comme cela ne suffit plus avec des gouvernements devenus inflexibles, certains activistes tombent dans la violence… ce qui a marché avec les Bonnets rouges et les Gilets jaunes, mais à quel prix. La promulgation par les citoyens permettrait un arbitrage électoral en cas de conflit. La pétition permettrait d’évaluer l’importance du mouvement social. Les signatures ne s’inventent pas, elle ne sont pas comme les manifestations où il y un a nombre donné par la police et un autre par les organisateurs. On parle d’un seuil de RIC à 700 000, c’est important et c’est le chiffre que la Manif pour tous avait obtenu pour saisir le CESE. C’est donc à la fois atteignable et signe d’une grande importance (1.5% du corps électoral) révélant un grave conflit.

On imagine que beaucoup de mouvements auraient rêvé avoir un tel système promulgation par le peuple : les opposants au mariage pour tous en 2013, à la Loi El-Khomri en 2016, mais aussi tout ceux qui regrettent que le traité de Lisbonne n’ait pas fait l’objet de référendum en 2008… La ratification d’un traité pouvant aussi faire l’objet d’une promulgation citoyenne. Rappelons que le passage en force de la version édulcorée du traité constitutionnel de 2005 est un des griefs avancé par certains Gilets jaunes.

Je préfère très nettement la promulgation par le peuple au RIC, car il est un efficace outil de résolution des conflits.

Mais une question se pose tout de même, celle de l’abstention. Le risque de lassitude des électeurs est présent et il peut y avoir des référendum avec des taux de participation faibles comme pour le quinquennat. Mésaventure qui risque d’affaiblir le dispositif.

Faut-il alors envisager le vote obligatoire ? Un système de vote obligatoire comme c’est le cas en Belgique, où l’abstention est sanctionnée par une amende, est envisageable. En France, voter est un droit, un droit essentiel, mais n’est pas une obligation. Pourtant, depuis toujours, on nous rappelle que c’est un devoir… Mais le manquement à ce devoir n’est pas sanctionné. On déplore l’abstention, on critique l’attitude abstentionniste, mais on ne fait rien contre… Quant à ceux qui font l’effort de venir voter pour déposer un bulletin blanc, leur geste n’est même pas reconnu… leur bulletin blanc étant assimilé à l’abstention. Ils accomplissent leur devoir alors qu’ils ne se reconnaissent dans aucun bulletin… Mais leur voix n’existe pas. Système étrange, hybride entre droit et devoir.

Rendre le vote obligatoire avec la reconnaissance du vote blanc pourrait renforcer considérablement la légitimité des élus ou du résultat d’un référendum. Un taux de participation faible entache considérablement la force d’un scrutin. Certaines modalités resteraient à définir comme l’impact d’un nombre important de vote blanc, mais je reste convaincu qu’un tel système renforcerait la légitimité de la démocratie représentative.

Une autre institution se doit d’être renforcée : le grand arbitre de la République, celui qui reconnaît ce qui est constitutionnel et ce qui ne l’est pas, le Conseil constitutionnel. Voulu par le Général de Gaulle comme un arbitre entre les pouvoirs exécutifs et législatifs, il est devenu avec raison le gardien de toute la constitution. En cas d’instauration du RIC ou d’une promulgation citoyenne, il sera le récipiendaire de la pétition référendaire, le juge de la constitutionnalité de la proposition de loi citoyenne en cas de RIC, et de la loi adoptée mais contestée en cas de référendum abrogatif. Bref, l’arbitre entre le peuple et la représentation nationale.

Dans une telle configuration, le Conseil constitutionnel n’a pas le droit à l’erreur, il ne peut pas commettre la pitoyable bévue du CESE qui refusa la saisine de la Manif pour tous. Et surtout, il faut que son recrutement soit d’une légitimité au-dessus de tout soupçon… ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Le Conseil constitutionnel est en effet une structure particulière. Il n’est pas un tribunal, il ne constitue pas un ordre de juridiction distinct de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire. Ses membres sont désignés respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat. Pas d’élection, pas de procédure de validation, et aucun critère de recrutement défini par la constitution. Je ne nie pas leur compétence car le choix a souvent porté sur des juristes et des hommes politiques très expérimentés. Mais parfois, certaines nominations l’ont entaché de copinage… et le fait que siègent les anciens Président de la République ne donne pas à ce conseil des sages la puissance d’une Cour suprême. Or, le Conseil constitutionnel a cette vocation forte et essentielle d’être une Cour suprême arbitrant les élections, jugeant la constitutionnalité des lois, installant le Président, bref d’être le gardien de la constitution loin des partis, des lobbys et des intérêts. Ni copinage, ni appartenance partisane ne devrait toucher l’Aréopage de notre pays.

Pour le renforcer, il devrait devenir le troisième ordre de juridiction, une Cour constitutionnelle édictant des arrêts. Ses membres seraient des magistrats constitutionnels désignés par un vote à une majorité qualifiée (les 3/5 comme pour une révision constitutionnelle ?) a partir de critères de sélection très stricts : sur les neuf membres de cette cour, il y aurait trois conseillers d’état, trois conseillers à la cour de cassation et trois conseillers à la cour des comptes. Les plus hauts magistrats de France issues des deux plus hautes juridictions et du tribunal des finances de l’Etat. Et bien sur, les anciens Présidents ne siégeraient plus au Palais royal…

Nos institutions ont besoin d’être renforcées pour être plus légitimes sans affecter leur stabilité et pour être en capacité de résoudre des conflits entre le pays légal et le pays réel.

La promulgation par les citoyens, ou référendum abrogatif, le vote obligatoire et la réforme du Conseil constitutionnel seraient des réformes positives pour notre pays.

Mais serait-ce suffisant ?

A suivre

Charles Vaugirard

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