Dans le monde sans en être

Réfugiés méditerranéens : Que peut l’Europe ?

Reuters – “Carte bleue” d’un demandeur d’asile européen (ici, suisse).

Après chaque drame concernant les migrants en Méditerranée, on entend ce refrain : “Où est l’Europe ? Pourquoi cette inaction ?” Or l’Europe est là, elle agit! Ou du moins, elle essaye…

La Méditerranée, une frontière complexe à gérer

L’union, oui mais pas trop.

Tout d’abord, l’Union n’a pas les moyens d’agir comme elle le devrait. Financièrement, elle est très limitée : son budget représente à peine 2% de la somme des budgets de ses Etats-membres1En 2011, le budget de l’UE était de 130Mia€. La somme des budgets de ses Etats-membres, 6.211Mia€. Source : Parlement européen, l’immense majorité (77%) repartant dans les fonds structurels (FEDER, FSE, PAC,…). L’agence Frontex, en charge des problématiques frontalières et migratoires, fonctionne avec 110Mio€ annuels et 300 personnes, pour surveiller 53.000km de frontières, dont 44.000 sont maritimes. Il est illusoire de supposer que Frontex, et donc l’Union, a les moyens, financiers, matériels ou humains, d’une action autonome.

Car c’est bien là que réside le problème : l’Union dépend, dans son processus décisionnel comme dans la mise en oeuvre desdites décisions, de la bonne volonté des Etats. Or si les demandes de l’Italie se font pressantes et si les déclarations d’intention se portent en faveur de ces demandes, le fait est que les Etats-membres freinent des quatres fers dès lors que le sujet est sur la table2Voir la position de l’eurodéputé Jean Arthuis, président de la commission des budgets au Parlement européen et l’interview de la députée Elisabeth Guiguou, présidente de la commission des affaires étrangères à l’Assemblée nationale. Se retranchant derrière leurs prérogatives de souveraineté, ils refusent l’émergence d’une politique migratoire européenne “fédérale”. Les exécutifs nationaux n’assument pas leur volonté de ne pas prendre leur part du problème migratoire, ne veulent pas mettre la main à la poche. Résultat, comme souvent : “Célafotaleurop“.

Frontex en action en Méditerranée

Malgré ses faibles moyens3Quoiqu’en légère croissance : moins de 90Mio€ en 2014, 110Mio€ en 2015., Frontex est présente en Méditerranée. Son principal moyen d’action est la coordination d’opérations conjointes. Ainsi, depuis 2007, l’agence dirige, en Méditerranée orientale, l’opération Poséidon, et dans la partie occidentale, l’opération Indalo4Un bref bilan de l’opération en 2014 .

En Méditerranée centrale, le flux avait quasiment disparu (39.800 migrants illégaux en 2008, 4.500 en 20105Source : Frontex), rendant assez inutiles les opérations Hermes (de l’Algérie à la Libye) et Aeneas (de l’Egypte à la Turquie). Mais en 2011, pour parer au flux prévisible dû au Printemps arabe, notamment en Tunisie, l’opération Hermès est renforcée, son enveloppe passant de 3Mio€ à 15Mio€. Et de fait, ce sont plus de 63.000 passages clandestins qui sont enregistrés. Mais l’attention portée diminue dès l’année suivante. En 2013, face au flux de migrants libyens et aux premiers naufrages majeurs (3 octobre 2013, Lampedusa, plus de 350 morts), l’Italie doit lancer, seule, pour un an, l’opération Mare Nostrum, et appelle à la solidarité européenne. Cette opération, dont le but est à la fois le contrôle des frontière mais aussi le sauvetage dans les eaux internationales, coûterait à l’Italie plus de 9Mio€ chaque mois6Source : Ansa.

Réponse de l’Europe, en août 2014 : l’opération Triton7Dans un premier temps, opération “Frontex Plus” . Cette opération doit remplacer à la fois Mare Nostrum, Hermes et Aeneas. Problème : son enveloppe mensuelle est de 3Mio€. Largement en dessous de la seule opération Mare Nostrum, dont le bilan est déjà mitigé8Le Figaro, L’Italie passe de Mare Nostrum à Triton. Autre critique, elle se limite au contrôle des frontières : les moyens qui y sont affectés n’ont pas vocation à sortir des eaux territoriales italiennes. D’après l’Organisation internationale pour les migrations, le premier trimestre 2015 aurait ainsi vu 9 fois plus de morts que le premier trimestre 20149Dépêche Reuters. Effet Triton ?

Le dernier naufrage en date, avec près de 900 victimes, a de nouveau secoué l’Europe. La Commission a proposé un plan d’action10Les Echos, L’Europe présente un plan en dix points avec entre autres un doublement des moyens alloués à Triton et l’élargissement de ses missions, qui a été soumis hier aux chefs d’Etat et de gouvernement lors d’un sommet européen exceptionnel. Les associations restent sceptiques, demandant un vrai plan d’action, répondant à la fois à l’urgence présente et au problème de long terme, notamment vis-à-vis de la situation en Libye11Lire à ce propos l’article de notre contributeur Pierre Jova. Et là encore, tout est entre les mains des Etats.

Et finalement, ce dernier choc est peut-être le bon : les chefs d’exécutifs sont allés jusqu’à tripler (et non simplement doubler) le budget alloué à Triton. En revanche, pas d’extension du mandat12Pour le moment, selon la chancelière allemande. Pas d’accord non plus sur une élévation globale du nombre de statuts de réfugié accordés…

Europe, terre d’asile ?

Un havre de paix recherché

Parce qu’en réalité, derrière ces naufrages, la vraie problématique est moins de savoir comment endiguer le flux de migrants que de savoir les accueillir. Si ces gens en sont venus à quitter leurs foyers, à parcourir des milliers de kilomètres dans des territoires parfois en guerre ou hostiles, et finalement à risquer à nouveau leur vie dans des embarcations de fortune, ce n’est pas par plaisir, mais bien parce que vivre dans leur pays leur était devenu insupportable. Et qu’ils ont vu en l’Europe un havre de paix où ils pourraient sinon se reconstruire, du moins vivre et non survivre.

Ainsi, alors que Frontex n’a détecté en 2014 “que” 280.000 entrées illicites sur le territoire européen, ce sont près de 626.00013Données Eurostat générales & Résumé pour l’année 2014 demandes d’asile qui ont été déposées la même année. Un chiffre en constante croissance : partant de moins de 200.000 demandes en 2006, le cap des 300.000 est passé en 2011, puis 435.200 en 2013, et finalement 626.100 en 2014. L’Europe est donc la première destination des demandeurs d’asile, devant les Etats-Unis (mais après les pays voisins des zones de guerre). Les pays d’origine sont toutefois très divers, et les variations d’une année à l’autre très révélatrices du contexte international.

De ce point de vue, la Syrie tient, de loin, le haut du classement : 123.000 demandes enregistrées en 2014. En 2013, ils n’étaient “que” 50.000. Le reste du Top5 est constitué de l’Afghanistan, du Kosovo, de l’Érythrée et de la Serbie (entre 41.000 et 30.000 réfugiés). Il est intéressant de noter la baisse des demandes émanant de ressortissants russes (41.000 en 2013, 20.000 en 2014) et a contrario la montée des demandes ukrainiennes (1.060 contre 14.000). A noter également : la Libye est absente du Top30, avec à peine 3.000 demandes.

A l’autre bout, le premier pays d’accueil est l’Allemagne, avec plus de 200.000 demandes enregistrées, suivie par la Suède (81.000), l’Italie (64.000) et la France (63.000). Toutes ces demandes ne seront pas acceptées : au niveau européen, la moyenne est à 44%, mais les variations sont importantes d’un pays à l’autre (21,7% en France, 76,8% en Suède) en raison de la variation des origines des demandeurs (beaucoup de Syriens en Suède, tandis que la France reçoit principalement des Congolais et des Russes).

Le “régime d’asile européen commun “

Pour faire face à ces disparités, l’Union européenne s’est dotée, à partir de 2009, d’une législation commune en matière de droit d’asile. Sa révision de 2013, dite “paquet asile”, entrera pleinement en vigueur en juillet prochain14Ce délai est celui laissé aux législateurs nationaux pour transposer les directives dans le droit national – ce qui peut être fait bien avant la date butoir!. Le Régime d’asile européen commun (RAEC) est composé de 5 textes :
* La directive Qualification15Directive 2011/95 détermine les critères minimaux permettant d’attribuer la protection internationale, soit par le statut de réfugié, tel que défini dans la Convention de Genève de 1951, soit par la protection subsidiaire, pour ceux ne pouvant prétendre au statut de réfugié mais risquant la peine de mort, la torture ou subissant des menaces graves et individuelles contre sa vie.
* La directive Procédures16Directive 2013/32 précise les procédures applicables aux demandes de protection internationale : information sur les droits, entretien personnel, droit à une assistance juridique, garanties en faveur des mineurs, rétention, première instance et appel, retrait de la protection,…
* La directive Accueil17Directive 2013/33 établit des normes quant à l’accueil qui est fait aux demandeurs de la protection internationale, notamment en matière de logement, santé, circulation, emploi ou formation.
* Le règlement Eurodac18Règlement 603/2013 crée et gère une base de donnée recueillant les empreintes digitales des demandeurs d’asile, afin de permettre l’application effective du règlement Dublin.
* Le règlement Dublin III19Règlement 604/2013 répartit la responsabilité de l’examen des demandes d’asile entre les Etats-membres, en fonction de deux séries de critères, hiérarchisées dans cet ordre : critères familiaux et critères de l’Etat d’entrée.

A quand la solidarité entre Etats ?

C’est ce dernier règlement qui est particulièrement décrié aujourd’hui, et critiqué par l’Italie. En substance, le système Dublin, héritier de la convention de Dublin de 1990, attribue à l’Etat qui a fait entrer le demandeur sur le sol européen la responsabilité dudit demandeur et de sa demande, sauf si celui-ci a un membre de sa famille dans un autre Etat du système. Si l’objectif initial de ce système était d’éviter la multiplicité des demandes au sein de l’espace européen, son effet majeur est de faire peser la charge sur les zones frontalières où se présentent en premier lieu les migrants. Les Etats peuvent ainsi demander à un autre de reprendre un demandeur d’asile qui se serait anormalement trouvé sur leur territoire. En plus des 28 Etats de l’Union, ce système a été approuvé par la Suisse, le Liechtenstein, la Norvège et l’Islande.

Les premiers émetteurs de requêtes Dublin sont l’Allemagne et la Suisse (environ 11.00020Données Eurostat 2012 requêtes chacun), suivi par la Suède (8.000). Le principal destinataire des requêtes Dublin n’est autre que l’Italie (12.000), loin devant la Pologne (4.700)…

Tandis que l’Espagne et la Grèce ont presque l’habitude de gérer des flux importants notamment sur leurs façades maritimes, ce n’est pas le cas de l’Italie : la relative prospérité de la Libye et de la Tunisie avant le Printemps arabe absorbait une bonne partie des migrants avant même la Méditerranée. Mais depuis 2011, comme dit plus haut, le couloir centre-méditerranéen s’est soudainement et fortement réactivé et draine des centaines de milliers de personnes qui pour la plupart finissent par arriver à Lampedusa. Et c’est donc l’Italie qui se trouve, bien malgré elle, à devoir gérer du jour au lendemain ces milliers de migrants, conformément au système Dublin.

L’Italie en appelle donc à la solidarité européenne. Le Bureau européen d’appui en matière d’asile, agence de l’Union, se porte à son secours, mais comme pour Frontex, il n’a pas les moyens de ses ambitions. Ce que souhaite en réalité l’Italie, c’est que ses partenaires européens fassent usage de l’une des dispositions du règlement Dublin III21Disposition déjà présente dans le règlement Dublin II de 2003, qui permet aux Etats de ne pas présenter de requête Dublin et de prendre la responsabilité du demandeur.

Mais là encore, les Etats du système Dublin devraient mettre la main à la poche pour accroître leurs capacités d’accueil (Lesquelles capacités sont déjà surpassées dans la plupart des Etats, dont la France). Qui plus est, la plupart d’entre eux renforce depuis plusieurs années leur arsenal législatif anti-immigration, fermant encore un peu plus la porte aux demandeurs d’asile. Ce qui prouve par ailleurs l’utilité du socle minimal commun mis en place par le RAEC.


Les Etats ont su faire montre, hier, d’une belle réactivité face à l’urgence et ont, semble-t-il, pris conscience de l’ampleur de l’enjeu. Reste à voir s’ils continueront sur cette voie, encouragés par la Commission, le Parlement européen et la société civile, ou bien s’ils céderont aux sirènes de la “forteresse Europe”…

FPitois

Notes :   [ + ]

1. En 2011, le budget de l’UE était de 130Mia€. La somme des budgets de ses Etats-membres, 6.211Mia€. Source : Parlement européen
2. Voir la position de l’eurodéputé Jean Arthuis, président de la commission des budgets au Parlement européen et l’interview de la députée Elisabeth Guiguou, présidente de la commission des affaires étrangères à l’Assemblée nationale
3. Quoiqu’en légère croissance : moins de 90Mio€ en 2014, 110Mio€ en 2015.
4. Un bref bilan de l’opération en 2014
5. Source : Frontex
6. Source : Ansa
7. Dans un premier temps, opération “Frontex Plus” 
8. Le Figaro, L’Italie passe de Mare Nostrum à Triton
9. Dépêche Reuters
10. Les Echos, L’Europe présente un plan en dix points
11. Lire à ce propos l’article de notre contributeur Pierre Jova
12. Pour le moment, selon la chancelière allemande
13. Données Eurostat générales & Résumé pour l’année 2014
14. Ce délai est celui laissé aux législateurs nationaux pour transposer les directives dans le droit national – ce qui peut être fait bien avant la date butoir!
15. Directive 2011/95
16. Directive 2013/32
17. Directive 2013/33
18. Règlement 603/2013
19. Règlement 604/2013
20. Données Eurostat 2012
21. Disposition déjà présente dans le règlement Dublin II de 2003

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